我市隆重召开十八大安保工作总结表彰大会

内容摘要：　换言之，什么样的责任清单内部构造可以更好的衔接三定规定，是推进机构编制法定化的关键问题。

换言之，什么样的责任清单内部构造可以更好的衔接三定规定，是推进机构编制法定化的关键问题。

因此，对人民法院的职能划分就必须遵循上述司法规律和机关属性，实践中有的地方对人民法院也赋予招商引资等行政职能则是极大降低了人民法院自身的工作绩效。作者：王旭，中国人民大学法学院教授、博士生导师。

彭真在现行宪法修改草案报告中对国家机构部分七个方面新规定的说明，正深刻体现了宪法对国家机构民主正当性和治理有效性的强烈追求，按照彭真的论述，这个宪法实践逻辑又具体落实为三个原则和方向：第一，使全体人民能够更好地行使国家权力。但另一方面，我们也切不能片面追求民主而忽视、轻慢了集中的巨大意义。其次，基于权力分工而客观受到限制。尤其值得注意，这种分工既包括执行机关之间，也包括权力机关与执行机关之间。（３）防止以中央国家机关为代表的上级机关的权力过于集中。

现行宪法在修正的时候，许多人提出要把它具体化，使全国人民对民主集中制原则有一个大致的理解，也便于国家机关更好地贯彻执行。全国人大、国务院都是在党中央领导下同唱一台戏，分工不分家，都是为了一个共同的目标，即建设中国特色社会主义。公平问题实际上就是利益分配问题[19]，人地矛盾源于增值收益的分配不均，中国虽基本形成了以《宪法》为指导，以《土地管理法》、《土地承包法》为核心，以《土地管理法实施条例》、《房屋拆迁管理条例》为具体操作标准的土地征收法律制度体系，但相关立法并未形成一套公平合理的收益分配机制，致使土地征收过程中矛盾纠纷激化、暴力事件层出不穷，科学合理的土地发展性利益分配机制，事关民生，关乎社会公平、和谐和稳定。

基于遗产地保护和发展目标，借鉴国外的发展权转移（TDR），将自然文化遗产地以及周边的受限区划为发送区，将遗产地边缘区（非限制区）划为接受区，经程序对发送区、接受区的容积率进行量化、限定，并允许发送区的容积率向接受区转让。土地发展权的此种配置对公民权利侵害最小，且有效平衡土地增值社会返还目标与保护公民权利、维护社会稳定等目标间的关系[20]，通过综合考量各方因素，解决国家、集体和农民个人三者间利益分配格局混乱，促进公私利益双赢，在落实政府土地用途管理和规划的基础上，从实体和程序两方面保障农民的耕作权和土地收益，使改革发展成果更多地惠及全体人民。基于经济发展规律，引入竞争和产权公平交易机制，从交易环境上协调各类土地供需不平衡。为顺应社会情势变更，回应实践发展的诉求，以土地用途性质变更及变更后增值收益分配问题为核心的土地发展权制度研究应运而生。

[26] 2012年珠海区政府启动只征不转的保护方案，将湿地内的万亩果园集体土地征为国有，通过立法确保土地用途、现状不变，保留农地性质作为永久性生态用地，禁止任何商业开发活动，湿地所在的村社获得10%的留用地，用于发展集体经济，满足群众长远利益需求[27]，珠海湿地成为中国湿地保护的典型。作者简介：王霞萍（1990-），女，重庆大学法学院博士研究生。

因此同样从土地所有权中剥离出的土地发展权，具有制度衔接的可行性和健全现有土地权利体系的功能性。3.1绿色发展：广东珠海湿地模式 2018年12月珠海湿地入选‘改革开放40年地方改革创新40案例[25]。随着自然文化遗产旅游经济的发展，遗产保护陷入一种两难境地。遗产保护的经济成本与市场规则短期逐利间的矛盾不可避免的影响了自然文化遗产的去留。

借助市场的公平竞争机制，接受区旅游开发商按开发强度购买超基准容积率，发送区以容积率流转实现土地发展权价值[23]，以此分摊自然文化遗产的保护成本，降低保护压力。4 结语 就中国目前的土地法律体系而言，无论是为私益目标提供法律强制力之土地管理权体系，还是为公益目标提供法律强制力之土地财产权体系都不足以表达已有的实践做法：尽管三地做法不一，但都存在共同的事实，即综合各方因素，在国家、集体和个人间合理地规划土地资源、分配土地增值收益。其中，‘金是村庄外围建设的工业集中区配套用房，实行统一政策、规划和标准，采用上公寓下店铺的形式为失地农民提供收入来源，通过征地拆迁政策保证失地农民拥有一套自用房、一套出租公寓和一间店面（或股份））。一方面，土地升值带来自然文化遗产保护与土地开发的市场博弈。

土地发展权是解决社会矛盾的重要方式，也是优化资源配置，加强生态环境、历史文化遗迹保护的有效工具。市场调节与政府干预是资源配置的两种基本方式。

我国现行的土地开发利用管理制度既不能遏制土地违法行为，也无法从根本上解决耕地锐减问题。土地交易所实质就是土地发展权交易的中介机构，系非营利性事业法人监督服务机构，主要职责在于建立农村土地（实物和指标）交易信息库，发布交易信息，提供交易场所[③]。

以往的土地征收是将集体土地转为国有土地，进而政府通过土地用途管制和征收获取土地增值，这一过程强行剥夺了失地农民分享土地发展性利益的权利，造成利益分配失衡，人地矛盾尖锐。简言之，土地发展性收益的基本逻辑为：强调规划管制→承认土地发展权→建立统一建设用地市场→土地增值收益共享（市场价格―合理征税）。土地发展权机制通过界定自然文化遗产地土地性质，明确土地增值收益分配机制，推行遗产地土地使用管制和土地发展权市场交易机制，将市场的自发调节与政府的强制管理有机结合。从以保护农地资源和环境为目的的概念引入，到中国语境下的精准扶贫、脱贫的实践应用，实际上反映了土地发展权本土理论的再创造和制度再创新。3.2共享发展：厦门金包银模式 金包银项目是针对工业集中区周边的村，按15平米/人预留安置地，通过征地款集资在村外围建商住两用建筑，供失地农民开店、出租（不得转卖），为工业区外来人员提供餐饮、居住、购物等服务[28]，实现为工业集中区提供配套设施的同时改善村庄环境和村民住房[29]之目的。这种制度设计契合所有权社会理性规则，一方面引入市场机制，以尊重和保护产权为基础，坚持民主自愿、公平协商的原则，通过讨价还价、谈判协商、公平交易的方式以合理的市场价格补偿权利人（集体、个人），实现土地增值收益的初次分配。

截止2018年11月，重庆市土地交易所交易地票27.4万亩共534.7亿元[31]，随着地票交易的成熟完善，2017年《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》以国家政策的形式明确深度贫困地区增减挂钩节余指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内跨省流转，使增减挂钩成为助推精准扶贫，实现脱贫解困的重要途径。但长期以来，受土地产权模糊、市场不完全、价格机制缺位、收益分配不合理、信息不对称、外部效应等因素的影响，中国土地市场的价格、供求、竞争和利益分配等机制受到较大程度的扭曲[21]，市场调节失灵。

地票交易以市场手段调剂农用地转用指标，依靠价格形成机制提升农村土地价值，采用先补后占的用地模式，成功运用土地发展权制度实现城乡建设用地指标跨区域、范围的等量置换，优化土地资源配置，平衡耕地占补指标，提高土地利用效率。金包银实施的核心环节是土地增值收益的分配方式，具体表现为：赋予农民和农民集体土地发展权，妥善分配土地性质变更后的发展性收益，通过实体分割（如公寓和店面）、股权分红（集资入股厂房、配套用房）等方式，在保障失地农民和农民集体的财产权以及分享城市化红利机会的同时构建可持续收入来源机制，从根本上确保农民失地不失收。

此外，中国目前的土地权利立法多是重静态层面的土地权利而忽视动态层面的土地权利，且相关权利皆是从土地所有权中派生出的对所有权和使用权的限制。土地发展权的制度设计体现的是一种利益衡平理念，为市场经济体制下调和遗产保护与市场逐利间的矛盾，遏制遗产地过度开发提供了解决路径。

有效协调城市化发展、土地征收与农民生存发展间的矛盾，为破解土地征收难题、土地增值收益分配困境，实现多方利益共赢，提供了极具中国意识、中国特色的参考范本。另一方面加强政府干预，以公平、正义为基础，通过税收手段完成土地增值的社会返还（国家、其他主体），实现土地增值收益的再分配，达到化解分配矛盾，维护社会公平之目的（图1）。进入专题： 土地法学 土地发展权 功能进路 。旅游经济的快速发展使遗产地土地批租转让成旅游建设用地急剧扩张，无序的土地流转使遗产地农用地剧减、植被破坏[24]，不仅破坏了周边地区的生态系统，也威胁到遗产本身的维系。

研究方法：文献分析法。土地市场是在用地需求与供给关系的相互作用下形成的，并通过供求机制、市场机制和竞争机制共同实现对土地资源的优化配置，良好的土地市场能够有效调节土地供需矛盾，促进供需平衡，实现土地资源合理配置。

2.1创新人地关系，加强生态环境保护 土地发展权的生态功能强调通过耕地保护发挥土地资源作为生态系统基本要素的协调和平衡作用。解决人地矛盾，维护社会公平。

2.4保护自然文化遗产，遏制过度开发 土地发展权的文化功能强调通过调和遗产保护的经济压力与市场逐利间的矛盾，保护自然文化遗产，遏制过度开发。此外，地票交易具有反哺三农的重要功能，通过增减挂钩制度增加土地资产收益，获取扶贫开发资金，为实现贫困地区发展提供财政支撑，不仅为打好精准脱贫攻坚战提供有力的资金支持，也为缓解地区间用地矛盾提供了有益借鉴。

赵谦（1981-），男，西南大学法学院教授、博士生导师，法学博士。借助公私交融的土地发展权概念，不仅有利于实现国家、集体、个人多方联动，达到维护社会整体利益之目标，同时也是对政策精神之法律回应的现实需要，更是公平分享土地增值收益的内在需求。研究结果：土地发展权具有4大功能价值，即：创新人地关系，加强生态环境保护。[②]2008年《重庆农村土地交易所管理暂行办法》第18条：本办法所指建设用地挂钩指标，特指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标。

因而，土地发展权的行使虽取决于权利人的意志和价值选择，但是这种意志和价值选择并不是任意和无限制的，而是要符合社会公共利益及法律的一般规定（土地利用规划、城市规划等），这是土地发展权所必须承担的义务和限制。评论 1 引言 土地发展权（Land Development Right, LDR）始于1947年英国《城乡规划法令》（Town and Country Planning Act），并逐渐演变为归公的英国模式、归私的美国模式，以及介于二者间的法国模式，到上世纪70年代，域外土地发展权研究达致鼎盛。

[10]同时对缓解、根除愈演愈烈的人地矛盾，强拆、乱拆、征地补偿与市场价值脱轨、小产权房屡禁不止等乱象，加强土地利用监管，保障城市治理的目标实现，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定也是必不可少的。以《土地管理法》修订为契机，借助于法权这一具有法律效力的制度工具来保障土地资源合理配置、增值收益公平分配目标得以有效实现，无疑是土地权利体系建设的内在理性之表达。

更是经济新常态下，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的必由之路。地票交易是中国地方政府运用土地发展权理论探索土地资源合理配置的有益尝试。